导语：宅基地使用权是否可以由农村集体组织以外的成员继承？人民政府在颁发宅基地使用证时应进行实质性审查还是只进行形式性审查？
简要案情
原告薛万诉称：一、被告忻州市忻府区人民政府颁证时未进行实际调查，错把本属于薛三的宅基地登记在薛大名下。二、该宅院系薛三继承所得，生前从未给子女进行过分家析产，对此被告将宅基地使用证颁在薛大名下侵犯了原告权益。三、薛三去世后，原告与母亲搬至该宅院内至2010年才得知该宅基地已登记在薛大名下。
被告忻州市忻府区人民政府辩称：一、颁证行为是依据村委的调查、审批表和薛大的申请进行的，并无不当。二、原告的起诉超过诉讼时效。 原审法院经审理查明：1954年11月11日，薛万父亲薛三与母亲于降结婚，双方均系再婚。双方婚前各有宅院一处，于降的宅院系与前夫离婚时分割而得，薛三的宅院为继承而来。双方结婚时，薛三与前妻所生二子一女，长子薛大（2008年10月21日去逝），次子薛玉（1995年9月17日去逝），女儿薛英（结婚另过，已申请放弃参加诉讼）。婚后薛三的长子薛大与次子薛玉、女儿薛英居住在薛三的祖遗宅院内。1964年薛万父母薛三、于降共同拆建了原薛三祖遗宅院的房屋，并由薛大、薛玉、薛英居住。1964年5月14日，薛万出生，其与父母在于降的宅院内居住生活。1992年，原忻州市人民政府根据忻政发[1992]68号文件精神，对全市农村居民个人建房用地进行了调查勘丈、审批。1992年10月10日，原忻州市人民政府作出忻集建（1992）字第025993号《集体土地建设用地使用证》，将薛大、薛玉共同居住的争议宅院颁证于薛大名下。2005年8月25日，薛三去逝，于降和薛万搬迁至该争议宅院居住生活。2011年1月21日，薛万诉至法院，请求依法判令撤销忻州市忻府区人民政府为薛大颁发的忻集建（1992）字第025993号《集体土地建设用地使用证》。2011年5月18日，于降去逝。 忻州市忻府区人民法院于2012年5月16日作出（2012）忻行初字第13号行政判决：撤销被告为薛大颁发的忻集建（1992）字第025993号《集体土地建设用地使用证》。案件受理费50元由忻州市忻府区人民政府负担。宣判后，高引枝等六人向忻州市中级人民法院提起上诉。忻州市中级人民法院于2012年7月16日以同样的事实作出（2012）忻中行终字第31号行政判决：驳回上诉，维持原判。
案件焦点
1、宅基地使用权是否可以由农村集体组织以外的成员继承？
2、人民政府在颁发宅基地使用证时应进行实质性审查还是只进行形式性审查？
法院裁判
二审法院经审查认为，薛万作为薛三、于降二人的儿子，对涉及薛三、于降二人合法财产具有继承权。虽然薛万是城镇户籍人口，但不能据此丧失对集体土地性质的宅基地使用权的继承权。根据2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七条：“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继人’。”所以薛万对本案诉争宅基地使用权拥有继承权。 忻府区人民政府仅依据忻府区播明镇西播明村民委员会出具的证明，而没有对诉争宅基地使用权的权属进行实质性审查，在没有查明土地历史使用情况和现状的情况下颁发宅基地使用权证，程序违法。因此二审判决驳回上诉，维持原判。
法官评析
1、宅基地使用权是否可由城镇户籍人员继承
我国《宪法》第一百零三条规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。《继承法》明确规定“公民的房屋是公民个人的合法财产，可以作为遗产予以继承”。也就是说，宅基地上的房屋是可以继承的，根据“地随房走”的原则，公民继承了房屋当然可以使用房屋所占的宅基地。因此，事实上在集体组织内部，宅基地使用权得以“继承”。另外，在国土资发〔2008〕146号《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》第三条第一款“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理”。
可以看出，农村宅基地使用权可以继承在法律上是受支持的。由于此种“继承”只在农村集体组织内部进行，所以长此以往，不会造成农村土地资源的流失，也不会对农村住宅的管理造成混乱。但在农村集体组织成员丧失其农村集体组织成员主体资格以后，是否还拥有宅基地使用权的继承权就成为另外一个核心的问题。2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的出台对此问题做出了肯定性回答：‘非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’”。
2、人民政府颁发宅基地使用证的审查程序问题
随着《物权法》的出台，与之相配套的土地权属登记的相关法律、法规也相应出台，其中关于宅基地登记的问题，《土地登记办法》第九条规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。第十三条规定：国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。
由此可以看出，法律法规关于政府部门在进行宅基地登记时，在什么情况下需要进行实质审查并没有详细的规定。尤其是关于土地权属证明的形式没有做出具体规定。这就导致在实践当中土地权属的实质性审查往往变成了对土地权属证明的形式性审查。所以在土地行政登记案中，关于土地权属的确切来源的举证是由原告来进行，被诉行政机关往往无证可举进而承担了败诉的风险。
因此，土地登记机关在颁发宅基地使用权证时应查明利害关系人的意思表示和土地历史使用情况和现状，不能轻信土地权属来源证明。
3、参照适用本案例需要注意的问题
适用本案例裁判要旨时需要注意三点：
一是在案件受理后，法院要查明与诉争宅基地相关的所有利害关系人，并追加为第三人参加诉讼。
二是对于因继承房屋而取得宅基地使用权的非农村户籍人口，其子女出生即为非农业户口，是否可以继承宅基地使用权并为其颁发宅基地使用权证。对于此点，虽法律无明确的禁止性规定，但笔者认为考虑到农村土地资源的流失问题，对出生即为非农业户口的人员是否可以继承宅基地使用权并为其颁发宅基地使用权证的问题还有待商榷。
三是此类案件审理时应注意，为非农业人口办理宅基地使用权登记的前提是建立在继承宅基地上房屋的基础之上。
