久久为功奋进 “蓝天常在”可期——陈添局长谈北京市大气污染治理成效与实践

陈添  北京市生态环境局党组书记、局长

70年弹指一挥间，北京市发生沧桑巨变，成为一座体量大、实力强的超大城市。70年来，地区生产总值从2.8亿元增加到3万多亿元，增长了近700倍（按可比价格计算）；常住人口从203万人增加到2154万人，增长了9.6倍；能源消费从用煤量103.5万吨增加到7315.2万吨标准煤；机动车保有量由0.23万辆增加到608万辆。

城市的快速发展，带来了巨大的污染“增量”，给改善空气质量带来巨大挑战。北京市积极应对挑战，坚持在发展中保护、在保护中发展，初步实现了经济高质量发展与大气污染高水平治理协同并进，实现了空气质量连续20年改善。2018年的空气中二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物的年均浓度分别为6微克/立方米、42微克/立方米、78微克/立方米，与1998年相比，同比分别下降了95.0%、43.2%、58.5%，其中二氧化硫浓度远优于国家标准，与发达国家水平基本相当。特别是2013年以来，PM2.5年平均浓度连年下降，2017年达到58微克/立方米，比2013年下降34.8%，圆满完成了国家大气污染治理第一阶段任务；2018年下降到51微克/立方米；截至2019年8月底，下降到42微克/立方米，为历史同期最低。

蓝天下的故宫

联合国环境规划署持续关注北京市大气污染防治进程，三次开展评估，并发布了题为《北京二十年大气污染治理历程与展望》的评估报告，认为北京市的空气质量改善成就，“不是偶然发生的，是投入了大量时间、资源和政治意愿的结果……积累了许多重要的经验，对于任何一个想要实现类似成就的国家、地区或城市都会有所帮助”。回顾总结，可以将北京市大气污染防治的经验归纳为四个方面。

党中央、国务院一直高度关注、支持北京市大气污染防治工作。1971年和1972年，周恩来总理两次指示北京要把烟尘治理好。20世纪90年代，北京市作为唯一的重点城市，纳入全国环境污染防治“33211”工程；1998年，国务院批复同意北京市采取果断措施紧急控制大气污染，随后批复实施《北京市环境污染防治目标和对策（1998—2002年）》。2001年申奥成功后，中央要求北京市做好奥运空气质量保障工作，全面兑现申奥承诺。2012年，国务院还专门研究了《北京市2012—2020年大气污染控制措施》。

党的十八大以来，习近平总书记四次视察北京，五次发表重要讲话，其中多次重点强调大气污染防治工作。2014年2月，强调大气污染防治是建设、管理好首都的五项重点工作之一，是京津冀协同发展的优先领域。2014年11月APEC会议期间，提出要将“APEC蓝”保持下去，殷切希望实现“蓝天常在、青山常在、绿水常在”。2017年2月，强调大气污染必须要联防联控，要求科学分析、综合施策，提出解决问题的综合方略，加大工作力度；6月，指出北京大气污染防治是带有标志性的事情，要切实抓好。习近平总书记关于北京市大气污染防治工作的重要讲话，为我们指明了方向、谋划了路径、描绘了蓝图，是我们做好工作的工具书、案头卷、座右铭。

1975—1977年研制成功的第一台国产大气污染连续自动监测车

北京市将大气污染防治作为一项长期任务，既打攻坚战、又打持久战，逐步探索形成了一套行之有效的落实机制，确保工作蹄疾步稳、压茬推进。

一是强化决策部署。历届市委、市政府领导班子都将大气污染防治作为大事、要事来抓，市党政主要负责同志带队，市领导深入基层，开展“蓝天保卫战”大调研等调查研究，现场发现、推动解决难点问题。召开市委常委会、市政府常务会议等会议专题研究大气污染防治工作，2012年起，连续七年召开乡（镇、街道）以上主要负责同志参加的全市生态文明建设大会，并在2013年召开首都大气污染防治动员大会，开展全市总动员，举全市之力，治理大气污染。2013年以来，形成了市政府每季度定期分析大气污染防治形势的工作机制；2019年，形成市委通过区委书记会议每月点评各区空气质量、大气污染防治工作的机制。科学规划、部署防治任务，实现了中长期规划、年度计划和临时性强化措施的有机结合、有效衔接。20世纪90年代起，将大气污染防治内容纳入经济社会发展五年规划及环境保护专项规划；在新版城市总体规划中，强调要全力治理大气污染并提出改善目标；1998—2012年，分年度发布实施分阶段大气污染控制措施；2013年，发布《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》；2015年起，制定发布了落实京津冀大气污染防治强化措施、秋冬季污染攻坚等加强版方案；2018年9月，印发实施《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，更加科学、精细、系统地防治大气污染。

二是强化组织保障。一方面，加强生态环境保护机构建设。1971年，市革委会设置了市“三废”管理办公室，这是本市第一个专门的环保管理机构。1972年、1975年，市“三废”管理办公室先后更名为市“三废”治理办公室、市环保办公室。1979年，撤销市环保办公室，成立市环保局，正式成为市政府的职能机构。2000年，市环保局成为市政府直属机构。2009年，列为市政府组成部门。2018年，市生态环境局组建，实现城乡各类污染排放统一监管，加强生态环境保护领域的宏观决策、综合管理和统筹协调。另一方面，加强议事协调机构建设。早在1984年，市政府就成立了市环境保护委员会，统筹推进全市环保工作。此后，各类议事协调机构应需建立，规格高、针对性强，包括市委书记牵头的京津冀及周边地区大气和水污染防治协作小组，市长牵头的市大气污染综合治理领导小组，常务副市长牵头的市空气重污染应急指挥部，协调了中央有关部门、周边省（区、市），以及各区有关部门形成合力，提高工作效能。2018年，以机构改革为契机，整合多个议事协调机构职责，成立市委生态文明建设委员会，下设大气污染综合治理及应对气候变化专项工作小组，强化市委对大气污染防治工作的统一领导和顶层设计。

三是强化责任落实。从行政命令推动，到督察考核问责“组合拳”，各级党委、政府的大气污染防治责任得到有力落实，思想自觉和行动自觉明显提高。对各区（县）政府和市级部门，1993年起，开展城市环境综合整治目标管理考核，将改善空气质量作为重要指标；1999年起，将大气环境质量改善等生态环境保护目标纳入各区（县）领导干部绩效考核评价体系；2013年起，将PM2.5浓度下降率纳入市政府绩效管理体系，对各（县）区政府和市级关部门进行考核。对各乡（镇、街道），自2017年起，定期评价、考核、排名空气质量，并通报、约谈，提高了“最后一公里”的执行力。特别是落实党中央关于生态环境保护“党政同责、一岗双责、失职追责”的要求，制定实施了《生态文明建设目标体系和考核办法》《环境保护工作职责分工》《大气污染防治责任清单》等文件，首创省级政府环保督查机制，建立督察专员制度，建立生态环境、纪检监察部门的协作机制，开展市级环保督察，推动形成齐抓共管的格局。

北京市从实际出发，不断总结大气污染防治实践经验，坚持溯源治污、系统治理，探索出一条科学有效的治理路径。

一是充分依靠科技监测。发挥科研院所集中、生态环境系统自身技术力量较强等优势，攻关大气污染形成机理、空气质量监测预报预警、污染治理技术研发应用等难题，取得了一批重要科研成果。2014年和2017年，两次发布PM2.5源解析成果，说清污染来源和变化，为完善大气污染治理措施提供了科学依据。建成大气等环境质量自动监测系统、重点污染源监控系统，说清了环境质量、污染排放，为环境管理奠定坚实基础。依托高密度PM2.5监测网络、粗颗粒监测网络，融合科技网格、管理网格，将管理重点向乡（镇、街道）延伸，同时对污染高值区域开展精准执法，大大提高了监管效能。

二是系统实施减排工程。20世纪70年代，针对烟粉尘和工业废气，启动了“消烟除尘”战役。1998年进入综合治理阶段后，在燃煤、工业、机动车、扬尘等领域实施了数百项治理措施。2012年起，以PM2.5污染防治为首要目标，实施压减燃煤、控车减油、工业治污、清洁降尘等综合性、系统化的工程治理措施，不仅大幅削减了污染排放，更实现了能源结构、产业结构、运输结构的优化调整。截至2018年底，清洁优质能源比重提高到96%以上，平原地区基本实现“无煤化”。制定实施严格的新增产业禁限目录、工业污染行业生产工艺和设备退出目录，调整搬迁首钢、焦化厂等400多家高能耗、高污染企业，关停退出一般制造业和污染企业2971家，清理整治“散乱污”企业1.1万家，绿色“高精尖”产业比重接近全市的1/3。淘汰更新老旧机动车220余万辆，消灭了全部黄标车，推广新能源和清洁能源车近28万辆，机动车结构更加“低排放”化。

三是持续提升管理水平。健全环境法治体系，2000年发布《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》；2014年又制定实施《北京市大气污染防治条例》，确立了全社会共同防治的治理模式，规定了详尽的污染控制措施，大幅提高违法成本，为治理大气污染提供了强有力的法制保障。坚持“法不容污”，严格执法监管，加强部门联动，推进行政执法与刑事执法相衔接，同公安、检察机关建立联合办案工作机制，推进涉嫌环境污染犯罪案件查办和公益诉讼，有效震慑违法排污行为。坚持标准引领，共有40项大气类地方环保标准，体系全国最全，污染物排放限值全国最严。特别是在全国率先执行国家第一至第六阶段机动车污染物排放标准，以及国二至国六车用汽（柴）油油品标准，削减了污染物排放，推动了产业升级换代，成为生态环境保护优化经济发展的典范。按照“环境资源有价”原则，综合运用收费、税收、补贴、价格等经济政策推动大气污染治理，2014年，将二氧化硫、氮氧化物的收费标准提高到国家标准的15倍左右；2015年，开征施工扬尘、挥发性有机物排污费。2018年起应税大气污染物适用税额标准按国家法定幅度的上限执行。对煤改清洁能源、淘汰黄标车和老旧机动车、油气回收治理、污染企业退出等，发放财政补助，加快治理步伐。

四是不断深化区域协作。在生态环境部的统一指导下，建立科技治污、合作治污、信息共享、执法联动、空气重污染预报会商和统一预警分级、应急联动等机制，增强区域联防联控、合作治污的系统性、整体性和协同性。推动京津冀电力等六大行业和燃煤锅炉项目执行大气污染物国家特别排放限值以及统一车用油品标准。共同、有效保障了APEC会议、纪念抗战胜利70周年大阅兵、“一带一路”国际合作高峰论坛等国家重大活动举办期间的空气质量。

 综合观测实验室细颗粒物组分在线监测仪器

改善空气质量离不开广大群众的支持参与，为满足市民对空气质量的知情需求，自1998年起，北京市通过电视等媒体发布空气质量周报，2001年起发布日报和预报。2013年起，空气质量自动监测站主要污染物数据实时公开发布。持续拓宽宣传渠道，传统媒体、新媒体两手发力，加强宣传引导。开展“清洁空气•为美丽北京加油”等贴近群众、实际、生活的线上线下环保公益活动，吸引市民积极参与。畅通以“12369”热线为主的举报渠道，实施有奖举报，鼓励市民监督。公众环保责任意识不断提升，越来越多的市民群众自觉践行绿色生活、主动举报环境违法行为，形成了同呼吸、共责任、齐努力，共同护卫首都蓝天的良好社会氛围。

今后一段时期，北京市将继续深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，深入学习贯彻习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，将打赢蓝天保卫战作为重要政治任务，作为全市工作的重中之重。以精治为手段、共治为基础、法治为保障，依托技术进步和机制创新，不断提高大气污染治理的精细化、科学化、系统化水平，努力实现到2020年，全市PM2.5年均浓度达到国家要求，生态环境质量总体改善的目标，为决胜全面建成小康社会奠定环境基础。

一是全力做好新中国成立70周年庆祝活动空气质量保障工作。将严格日常管理和保障重点时期空气质量统筹结合，在活动前，加快推进减排措施，落实常态化执法监管。在活动中，在生态环境部的统筹指导下，与周边省（区、市）紧密协作，科学预报、密切会商，一旦预测发生不利气象条件，依法依规启动重污染应急预案，严督实察应急措施落实，确保高标准地完成中央交办的重大政治任务。

二是坚决打赢蓝天保卫战。聚焦柴油货车、扬尘和挥发性有机物治理，深化多领域多污染物协同减排。对移动源，打好“换、限、查、提”组合拳，攻坚治理超标柴油货车，优化补贴政策，鼓励淘汰退出；对国Ⅲ柴油货车，实施全市域禁行。出台新能源车路权保障等政策，支持发展新能源货车，加快公交等行业车辆“电动化”步伐；盘活现有铁路资源，建设城市货运铁路网。完善“生态环境检测、公安交管处罚、交通运输监督维修”模式，严格执行对超标车辆的管理措施，加大异地处罚力度。完成“机动车和非道路移动机械排放污染防治条例”立法，推进重型柴油车排放在线监控等能力建设。对扬尘严格实施《扬尘管控工作意见》，坚持“平台共享、环保督察、部门负责、执法规范、信息公开”，健全扬尘治理工作机制，严查严罚、闭环管理扬尘违法行为，努力实现各级各类道路清扫保洁“全覆盖”。对挥发性有机物，实施分类治理，在工业领域，实施环保技术改造、清洁生产，削减石化、印刷、家具等行业的污染排放；在服务业领域，通过严格标准、执法监管，“倒逼”餐饮、汽修企业完成污染治理提标改造。

三是继续推动深化区域协同治理。坚决落实京津冀协同发展战略，在生态环境部的统一指导下，与周边省（区、市）一道，积极推进区域大气污染联防联控，推动区域能源结构、产业结构、交通运输结构调整优化，努力实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。